ВОЕННО-ПОЛИТИЧЕСКИЙ СЛОВАРЬ ПОД ОБЩЕЙ РЕДАКЦИЕЙ ДМИТРИЯ РОГОЗИНА
ОГЛАВЛЕНИЕ
ПРИЛОЖЕНИЕ II ВАЖНЕЙШИЕ МЕЖДУНАРОДНЫЕ СОГЛАШЕНИЯ В ОБЛАСТИ РАЗОРУЖЕНИЯ И НЕРАСПРОСТРАНЕНИЯ

34. ДОГОВОР МЕЖДУ РОССИЕЙ И США О МЕРАХ ПО ДАЛЬНЕЙШЕМУ СОКРАЩЕНИЮ И ОГРАНИЧЕНИЮ СТРАТЕГИЧЕСКИХ НАСТУПАТЕЛЬНЫХ ВООРУЖЕНИЙ (ДОГОВОР СНВ-3)

ДОГОВОР МЕЖДУ РОССИЕЙ И США О МЕРАХ ПО ДАЛЬНЕЙШЕМУ СОКРАЩЕНИЮ И ОГРАНИЧЕНИЮ СТРАТЕГИЧЕСКИХ НАСТУПАТЕЛЬНЫХ ВООРУЖЕНИЙ (ДОГОВОР СНВ-3) – подписан в Праге 8 апреля 2010 г. президентами Д.Медведевым и Б.Обамой, вступил в силу 5 февраля 2011 г., с момента обмена сторонами ратификационными грамотами в Мюнхене на 47-й Конференции по вопросам политики безопасности. Срок действия Договора – десять лет. Предусмотрена возможность его продления по решению Сторон на срок не более пяти лет, если ранее он не будет заменен последующим соглашением о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений. Договор предусматривает значительное сокращение ядерных арсеналов США и России, а также меры верификации.

СНВ-3 заменил одно из наиболее значимых в истории соглашений в области разоружения – Договор между СССР и США о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений от 31 июля 1991 года (Договор СНВ-1), срок действия которого истек 4 декабря 2009 года. Кроме того, с вступлением в силу нового Договора прекратил свое действие и Договор между Россией и США о сокращении стратегических наступательных потенциалов от 24 мая 2002 года. Свои обязательства по нему стороны практически выполнили.

Подготовка к заключению нового соглашения о СНВ началась еще в сентябре 2005 г., когда российская сторона предложила США подготовить новую договоренность о дальнейшем контролируемом сокращении и ограничении СНВ. Однако консультации на этот счет с администрацией Дж.Буша показали, что американские партнеры тогда не были готовы к предметной работе на основе равенства и взаимного учета интересов. В частности, Москве предлагали «вывести за скобки» стратегические носители в неядерном оснащении и ограничиться лишь мерами транспарентности и укрепления доверия (обмен данными, уведомления, посещения объектов и т.д.) вместо согласования механизма эффективной верификации соблюдения положений соглашения.

Решение о начале переговоров по выработке нового двустороннего полноформатного договора о СНВ было принято 1 апреля 2009 г. на встрече президентов России и США в Лондоне.

Переговоры с США по выработке проекта нового договора вела утвержденная Президентом России представительная межведомственная делегация (более трех десятков представителей различных ведомств). Ее возглавлял директор Департамента по вопросам безопасности и разоружения МИД России Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации А.И.Антонов. При этом СНВ-3 писался не «с чистого листа» – при его разработке в полной мере учитывался 15-летний опыт реализации старого СНВ-1. Разумеется, многие аспекты старого ДСНВ, относящиеся к прошедшей исторической эпохе и к другому характеру отношений между Россией и США, пришлось существенно пересматривать и адаптировать к современным реалиям.

Всего состоялось десять раундов полноформатных переговоров. Наработан значительный массив документов: сам Договор, состоящий из Преамбулы и 16 статей, объемный Протокол к нему (154 страницы) и приложения к Протоколу. Протокол является неотъемлемой частью Договора и имеет равную с ним юридическую силу.

В тексте Договора сгруппированы конкретные договоренности по ограничениям и предельным уровням, а также положения по охвату, размещению, порядку засчета, инспектированию, переоборудованию и ликвидации СНВ, вопросы, связанные с мерами доверия, информационным обменом, использованием национальных технических средств контроля, сотрудничеством с третьими странами, вступлением в силу, регистрацией, возможным внесением поправок и прекращением действия Договора, обеспечением его жизнеспособности и эффективности.

Положения Протокола (десять глав) конкретизируют статьи Договора и прописывают порядок его выполнения. Протокол содержит определения терминов, категории данных в отношении средств, подпадающих под действие Договора, номенклатуру уведомлений, в общих чертах определяет деятельность Сторон по переоборудованию или ликвидации, регулирует инспекционный режим, обмен телеметрической информацией (ТМИ), работу ДКК, вопросы временного применения соглашения. Он также включает Одностороннее и Согласованные заявления, которые Стороны планируют сделать при подписании Договора.

Приложения к Протоколу дополнительно детализируют положения указанного документа.

Положениями Договора предусматривается, что каждая из Сторон сокращает и ограничивает свои СНВ таким образом, чтобы через семь лет после его вступления в силу и в дальнейшем их суммарные количества не превышали:

– 700 ед. для развернутых межконтинентальных баллистических ракет (МБР), баллистических ракет подводных лодок (БРПЛ) и тяжелых бомбардировщиков (ТБ);

– 1550 ед. для боезарядов на них;

– 800 ед. для развернутых и неразвернутых пусковых установок (ПУ) МБР и БРПЛ, а также ТБ. Данный уровень закрепляет в юридическом поле Договора развернутые и неразвернутые ПУ, а также ТБ. Это позволяет ограничить «возвратный потенциал» Сторон (возможность резкого наращивания числа развернутых боезарядов в кризисной ситуации) и создает дополнительный стимул для ликвидации или переоборудования сокращаемых средств СНВ.

Таким образом, Россия и США в очередной раз наглядно продемонстрировали свое стремление к масштабным сокращениям СНВ. Стороны договорились на треть урезать суммарное количество боезарядов («потолок» по СНВ-1 – 2200 боезарядов) и более чем в два раза –предельный уровень стратегических носителей («потолок» по СНВ-1 – 1600 носителей, а ДСНП носители не ограничивал). Заложенные в Договор параметры обеспечат надежное поддержание стратегического баланса, в т.ч. путем сохранения и развития в соответствии с имеющимися планами существующей группировки стратегических ядерных сил.Российской Федерации. Тем самым будет гарантирован необходимый уровень сдерживания.

В отличие от СНВ-1, новое соглашение позволяет Сторонам самостоятельно определять состав и структуру своих стратегических наступательных вооружений.

Правила засчета в новом Договоре также существенно отличаются от СНВ-1, где применялся условный засчет за каждым стратегическим носителем максимального числа боезарядов, с которыми он был испытан. Теперь засчитываются только реально развернутые боезаряды. Исключение составляют ТБ, за которыми условно засчитывается по одному боезаряду, исходя из того, что с начала 1990-х годов Стороны вообще не размещают ядерные боезаряды на ТБ, и все тренировочные полеты и военные учения осуществляются в неядерном оснащении.

Несмотря на то, что задача ввести ограничения на развитие американских систем ПРО в новом Договоре о СНВ не ставилась (Президенты России и США изначально условились, что предметом нового соглашения станут стратегические наступательные вооружения), новый Договор разрабатывался в условиях отсутствия какие-либо ограничений на развертывание стратегических систем ПРО (в 2002 году США в одностороннем порядке вышли из Договора по ПРО 1972 года). В этой связи перед переговорщиками стояла задача адекватного закрепления в новом Договоре неразрывной взаимосвязи между стратегическими наступательными и стратегическими оборонительными вооружениями, т.е. ПРО.

Такая задача была успешно решена – взаимосвязь СНВ/ПРО, а также возрастающая важность этой взаимосвязи в процессе сокращения стратегических наступательных вооружений в Договоре прописаны и имеют юридически обязывающий статус. Кроме того, США взяли на себя обязательство не переоборудовать и не использовать ПУ МБР и ПУ БРПЛ для размещения в них противоракет и наоборот. Американская сторона также согласилась обсуждать отличительные признаки противоракет от МБР и БРПЛ, а также ПУ противоракет от ПУ МБР и БРПЛ, что позволит исключить опасность обхода Договора.

Договор заключен в условиях наличия у Сторон на данный момент вполне определенных уровней стратегических оборонительных систем. Изменение этих уровней оставляет каждой Стороне право решать вопрос о своем дальнейшем участии в процессе сокращения стратегических наступательных вооружений. Эта позиция отнюдь не запрещает принимать односторонние решения, но она однозначно опирается на то, что стратегические наступательные вооружения будут сокращаться в той степени, в которой каждая из сторон будет обеспечивать свою безопасность, учитывая при этом наличие стратегических оборонительных систем, способных нейтрализовать стратегические наступательные вооружения. Эта взаимосвязь также юридически закреплена.

Прописана и обычная международно-правовая формула о том, что каждая из Сторон в порядке осуществления своего государственного суверенитета имеет право выйти из Договора, если она решит, что связанные с его содержанием исключительные обстоятельства поставили под угрозу ее высшие интересы. Естественно, данное положение распространяется на количественное и качественное наращивание потенциала стратегической ПРО США. Более того, это положение дополнительно оговорено в одностороннем заявлении Российской Федерации, сделанном при подписании Договора. В нем говорится, что Договор может быть жизнеспособным только в условиях, когда нет качественного и количественного наращивания возможностей систем ПРО США. Следовательно, исключительные обстоятельства, упомянутые в статье XIV договора (она оговаривает выход из него), включают также такое наращивание возможностей систем ПРО США, при котором возникнет угроза потенциалу стратегических ядерных сил.РФ. Данное заявление является самостоятельным политическими документом, сопровождающим Договор.

Следует отметить, что вместе с ратификацией СНВ-3 в декабре 2010 г. Сенат США принял сопроводительные резолюции, в которых говорится о том, что новый договор не накладывает юридических ограничений на создание систем американской ПРО, а также содержится призыв к администрации США обеспечить модернизацию ядерного комплекса страны и приступить в течение года к переговорам с Россией по сокращению тактических ядерных вооружений. Российские депутаты в ходе ратификации в январе 2011 г. также приняли два заявления, в которых описываются условия выхода российской стороны из Договора, закрепляется взаимосвязь между СНВ и ПРО, а также устанавливается обязанность руководства страны ускорить обновление и развитие стратегических ядерных сил.

Поле действия Договора охватывает все существующие (как используемые, так и снятые с вооружения) стратегические системы, а также СНВ в неядерном оснащении в случае их создания. Предусматривается контроль за переоборудованными под обычные вооружения атомными подводными лодками и ТБ, позволяющий гарантировать, что этим средствам не будут возвращаться способности несения ядерного оружия. Если МБР и БРПЛ будут оснащаться обычными (неядерными) боезарядами, то они будут включаться в предусмотренные Договором предельные количества боезарядов и средств их доставки.

Эта крайне важная договоренность служит стартовой площадкой для дальнейшего диалога о влиянии МБР и БРПЛ в обычном оснащении на стратегическую стабильность. Если у одной из Сторон появится новый вид СНВ, вопрос о распространении на него ограничений Договора будет рассмотрен в Двусторонней консультативной комиссии.

Существенно адаптирован под современные реалии и упрощен по сравнению с прежним Договором верификационный механизм. По предварительным оценкам, это позволит снизить расходы на контрольную деятельность примерно вдвое, значительно уменьшит нагрузку на инспектируемые российские объекты.

Контрольная деятельность не распространяется на места складского хранения боезарядов. Упрощены процедуры переоборудования и ликвидации СНВ, что позволит сделать их более технологичными и менее затратными. Существенно переработаны положения, связанные с информационным обменом, значительно сокращена номенклатура уведомлений. Следует также иметь в виду, что ни по старому Договору о СНВ, ни по новому Договору места хранения и процедуры ликвидации ядерных боезарядов не подлежат контролю.

Кроме того, существовавшие по старому Договору особые меры контроля за мобильными МБР в новом соглашении полностью исключены. Новый договор не предусматривает продолжения непрерывного наблюдения за ключевым российским предприятием по производству ракетной техники в Воткинске.

Упрощены процедуры переоборудования и ликвидации средств СНВ, не предусматривается инспекционное присутствие в ходе их ликвидации. Все эти меры будут означать реальное облегчение нагрузки на предприятия оборонного комплекса, позволяющее им функционировать в плановом режиме.

Новый Договор, в отличие от СНВ-1, не предусматривает мер контроля за его выполнением с помощью телеметрической информацией. Тем не менее, российская сторона пошла на согласование процедур обмена такой информацией, исходя из необходимости обеспечения дополнительной транспарентности и предсказуемости действий Сторон. Существенно переработаны положения, связанные с информационным обменом, значительно сокращена номенклатура уведомлений.

В Договоре зафиксирован запрет на базирование стратегических наступательных вооружений за пределами национальной территории. Данные обязательства не затрагивают прав Сторон в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права в отношении прохода подводных лодок, полетов летательных аппаратов, заходов подводных лодок в порты третьих государств, а также не влияют на существующую практику сотрудничества с третьими государствами.

В целях обеспечения жизнеспособности и эффективности Договора и разрешения любых неясных моментов, связанных с его осуществлением, учрежден специальный орган – Двусторонняя консультативная комиссия. Она возглавляется представителями двух стран и членами комиссии, назначаемыми президентами России и США.

В целом можно констатировать, что СНВ-3 представляет собой полноценный, сбалансированный документ, в полной мере отвечающий интересам национальной безопасности Российской Федерации. Он не создает преимуществ для какой-либо из Сторон, являясь результатом достижения приемлемого для них баланса интересов. От этого в выигрыше и двусторонние стратегические отношения, и международная стабильность и безопасность в целом.

Анализ ратификационной резолюции Сената США

по новому Договору о СНВ

22 декабря 2010 г. американский Сенат большинством голосов (71 «за», 26 «против») одобрил новый российско-американский Договор о СНВ, приняв соответствующую ратификационную резолюцию.

Документ подготовлен на базе проекта, одобренного 16 сентября 2010 г. Комитетом Сената США по иностранным делам. В то же время внесенные на финальной стадии обсуждения в резолюцию поправки заметно ужесточили первоначальный проект. В результате в документе даются односторонние толкования по всем принципиальным и чувствительным для российской стороны положениям Договора. Зафиксированные сенаторами интерпретации фактически подменяют достигнутые в ходе переговоров договоренности, без которых новое соглашение вряд ли состоялось бы.

Резолюция включает в себя ряд «условий», «пониманий» и «заявлений», обуславливающих «совет и согласие» сенаторов на ратификацию Договора.

Раздел «Условия» носит для президента США обязывающий характер. В частности, в нем акцентируется требование официально подтвердить, что все четыре фазы «поэтапного адаптивного подхода» по выстраиванию ПРО в Европе будут реализованы, и что США в полном объеме осуществят все имеющиеся противоракетные программы. Тем самым американской администрации напрямую предписывается продолжить количественное и качественное наращивание системы ПРО – невзирая на неоднократно высказывавшиеся российские озабоченности и предостережения, зафиксированные, в частности, в заявлении Российской Федерации относительно противоракетной обороны, сделанном при подписании Договора.

В разделе также подчеркивается важность надлежащего контроля за соблюдением Россией обязательств по Договору. Президенту предписывается ежегодно направлять в профильные сенатские комитеты развернутые доклады о ходе сокращений, в которых, в частности, должны содержаться оценки того, как Россия выполняет договорные положения, а также насколько эффективны предусмотренные меры транспарентности, включая обмен телеметрической информацией.

Зафиксировано, что до вступления в силу Договора решение об осуществлении сокращений СНВ принимается президентом только после консультаций с Сенатом. Кроме того, после вступления Договора в силу президент обязан подтвердить, что национальные технические средства контроля в сочетании с предусмотренными верификационными механизмами позволяют эффективно проверять соблюдение Россией договорных обязательств.

Закрепляется запрет на предоставление телеметрической информации (ТМИ) по пускам ракетных средств ПРО США, в том числе тех, которые содержат в своей конструкции первую ступень МБР или БРПЛ. В отношении будущих систем стратегической дальности в обычном оснащении предусматривается регулярное предоставление Сенату развернутой информации о ведущихся в США разработках, планах их производства и развертывания. При этом подчеркивается, что в отношении испытательных пусков таких вооружений, создаваемых в рамках концепции «молниеносного глобального удара», передача ТМИ будет возможна лишь в обмен на телеметрию по пускам новых типов российских ракет. Объем этой информации ограничивается теми данными, которые подтверждали бы, что испытываемое средство не подпадает под ограничения по Договору.

Подробно говорится о намерении США поддерживать эффективные и надежные ядерные силы и продолжать модернизацию ядерного оружейного комплекса. Эти меры имеется в виду подкреплять адекватным финансированием в соответствии с десятилетним планом, представленным президентом Конгрессу. При необходимости не исключается направление на эти цели дополнительных ресурсов.

В разделе «Условия» содержится также призыв к президенту добиваться договоренности с Россией о сокращении тактического ядерного оружия.(ТЯО) с целью ликвидации «диспаритета» в этой области. Более того, устанавливаются временные рамки по началу таких переговоров – не позднее, чем через год после вступления в силу нового ДСНВ. При этом, отмечая необходимость получать достоверную информацию о количестве российского ТЯО и обеспечении его безопасности, Сенат предлагает президенту не только договориться о соответствующих «мерах сотрудничества», но и «оказать содействие в подсчете российского ТЯО, возможно с привлечением и другой зарубежной помощи».

В разделе «Понимания» сгруппированы положения, которые войдут в американскую ратификационную грамоту. Соответственно, они носят характер оговорок США к Договору.

Центральный элемент данного раздела – утверждение, что положения преамбулы Договора (а в ней, в частности, зафиксированы взаимосвязь СНВ-ПРО и влияние МБР и БРПЛ в обычном оснащении на стратегическую стабильность), не накладывают на США и Россию каких-либо юридических обязательств. Формально с этим спорить сложно, поскольку согласно общепринятым в международном праве подходам в преамбуле закрепляются цели и принципы заключения договора, но не юридические обязательства сторон. Вместе с тем значение преамбулы неоспоримо для понимания намерений сторон при подписании договора, в том числе содержания согласованных между ними условий и пониманий, без которых договор не был бы заключен.

Также отмечается, что новый ДСНВ не предусматривает ограничений на развертывание систем ПРО, за исключением тех, которые предусмотрены в пункте 3 Статьи V (запрет на переоборудование ПУ МБР и БРПЛ в ПУ противоракет и наоборот). При этом игнорируется положение преамбулы о возрастающей важности взаимосвязи стратегических наступательных и стратегических оборонительных вооружений в процессе сокращения ядерных арсеналов. Подчеркнуто, что российское одностороннее заявление по ПРО, сделанное при подписании Договора, не налагает на США каких-либо юридических обязательств. Тем самым предпринимается попытка интерпретировать соответствующие положения Договора и связанных с ним документов в интересах продвижения американской программы по созданию глобальной системы ПРО.

Отдельный пассаж посвящен боевым железнодорожным ракетным комплексам (БЖРК). Специально оговаривается, что в случае создания подобных систем на них должны распространяться все соответствующие положения Договора, включая количественные ограничения. В настоящее время ни Россия, ни США БЖРК не имеют, и в Договоре они не фигурируют.

Наиболее чувствительный момент «пониманий» заключается в том, что США не намерены рассматривать системы вооружений стратегической дальности в обычном оснащении в качестве новых видов СНВ, на которые распространялось бы действие Договора. С точки зрения сенаторов, ДСНВ не ограничивает США в проведении исследований, разработки, испытаний и развертывания таких вооружений.

Данная трактовка не соответствует достигнутым в рамках переговоров пониманиям. Она дезавуирует закрепленный в Договоре порядок, согласно которому в случае создания новых видов стратегических наступательных вооружений вопрос о распространении (или не распространении) на них положений Договора будет решаться в Двусторонней консультативной комиссии.

В разделе «Заявления» подтверждается американское понимание, согласно которому Договор не ограничивает деятельность США, направленную на защиту своей территории, вооруженных сил и союзников от ядерного нападения с использованием ограниченного числа баллистических ракет. Акцентируется задача создания «многослойной системы ПРО», способной противодействовать баллистическим ракетам любой дальности. Особо подчеркивается приверженность Вашингтона совершенствованию своего «стратегического оборонительного потенциала» в количественном и качественном отношении в период действия Договора. При этом выражается заинтересованность в развитии сотрудничества с Россией в сфере ПРО. Комплекс вопросов, связанных с ПРО, ставится под плотный контроль Сената (исполнительную власть призывают дважды в год информировать профильные сенатские комитеты о развитии ситуации в области ПРО и о ходе развития российско-американского диалога по данной тематике). По сути, «заявления» в очередной раз обходят закрепленное в преамбуле Договора положение о взаимосвязи СНВ-ПРО и игнорируют соответствующее российское одностороннее заявление.

В отношении «будущих систем вооружений стратегической дальности в обычном оснащении» высказывается утверждение, что они не оказывают влияния на стратегическую стабильность. Такая трактовка противоречит преамбулярной формулировке Договора, в соответствии с которой стороны признают существование такого влияния и выступают за необходимость его учета в ходе сокращения СНВ.

«Заявления» предписывают президенту США выдерживать баланс с российской стороной в области стратегических вооружений, подпадающих под засчет ДСНВ, в ходе предстоящих сокращений, не допуская тем самым возникновения «асимметрии» и, соответственно, угроз интересам национальной безопасности США. Администрацию призывают четыре раза в год информировать профильные комитеты Сената о соблюдении российской стороной обязательств в соответствии с новым ДСНВ. Как и в разделе «Условия», здесь вновь прослеживается стремление сенаторов представить Россию в качестве потенциального «нарушителя» Договора.

Сенаторы закрепляют за США право выйти из ДСНВ в случае увеличения каким-либо третьим государством (кроме России) своего стратегического арсенала. Здесь явно прослеживаются двойные стандарты: с одной стороны, американцы оставляют для себя возможность неограниченного и беспрепятственного производства и развертывания новых видов СНВ в обычном оснащении, а с другой – заявляют о недопустимости наращивания аналогичных вооружений другими странами.

Президенту рекомендуется рассмотреть возможность заключения новых международных соглашений с Россией, предусматривающих дальнейшие сокращения ядерных вооружений, исходя из интересов национальной безопасности и союзнических обязательств.

Зафиксировано также намерение США проводить модернизацию и регулярное обновление своих стратегических средств доставки как в ядерном, так и в обычном оснащении.

В целом, ратификационная резолюция Сената представляет собой попытку «подкорректировать» основные понимания, достигнутые в ходе переговоров по новому ДСНВ. По сути, сенаторы затвердили новое, отличное от одобренного Б.Обамой толкование наиболее чувствительных положений соглашения. Подобная односторонняя трактовка носит тенденциозный характер и нарушает тщательно выверенный баланс интересов, являющийся основой и главной отличительной чертой данного Договора.